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扎紧“笼子”管住“小官”
更新于:2016-11-30 20:27:25 来源:法制周报
   民生民利领域成“小官大贪”重灾区,专家建议强化监督查处的力度
 
  在一些乡村,村务公开,让权力在阳光下运行,能预防“小官巨贪”的出现。
  
  法制周报首席记者 雷鸿涛 文/图
  
  一些官员的官位不大,贪腐金额却巨大。老百姓称之为“小官大贪”。
  
  近日,湖南省资兴市人民检察院通报一起典型案件:资兴市原鲤鱼江镇上灶坪村谷贻塘村民小组出纳员邵某红,涉嫌挪用公款、挪用资金1764万余元被依法提起公诉。
  
  《法制周报》记者梳理裁判文书网发现,近年来,“小官大贪”现象并不罕见。其多发生在基层的重要岗位权力节点和民生民利领域,如挪用公款、贪污征地补偿款、骗取惠民资金、侵吞工程款及拆迁款等领域。
  
  湖南师范大学法学院教授、湖南省程序法学研究会会长黄捷分析称,“小官”变成“大贪”往往有一个演变过程,而难以被组织及时查处,原因很多,监督缺乏是非常重要的原因。
  
  现象 :出纳员挪用千万元补偿款
  
  据资兴市人民检察院指控,2012年至2013年间,邵某红在协助当地政府管理土地征收补偿款时,利用职务便利,涉嫌挪用土地征收补偿款1680万元进行购买理财产品、基金以及外借获取利息等营利活动。
  
  此外,邵某红还涉嫌挪用土地征收补偿款24.9万元超过3个月未归还。其还涉嫌利用保管谷贻塘村民被暂扣拆迁建房打桩款的便利,挪用其中的打桩款60万元用于个人打牌及日常开支使用,超过3个月未归还。
  
  目前,此案正在进一步审理之中。
  
  黄友德,系永州市新田县龙泉镇瑶塘窝村原村支部书记。其贪腐行为也可谓“小官大贪”。
  
  2011年11月,新田县国土资源局依法征收瑶塘窝村2、3、4、5、6组及村委集体土地共计100.31亩。
  
  征地协议签订后,新田县国土资源局于2012年3月,为时任村支部书记的黄友德出具转账支票,支付了征地补偿款3,276,743元。
  
  黄友德将该款存入其个人账户内。因部分村民对征地补偿金额有争议,故该款长期存在黄友德个人账户上未发放。
  
  经法院审理查明,黄友德挪用的公款,被其用于营利性活动。如,他挪用公款购地,建房出售营利。至案发,尚有1,555,175元公款未归还。
  
  今年6月,永州市中级人民法院对黄友德犯挪用公款罪一案二审作出终审判决,法院判决黄友德犯挪用公款罪,判处有期徒刑九年。
  
  在全国各地,“小官大贪”现象频频发生。
  
  河北秦皇岛北戴河区供水总公司原经理马超群,被调查时家中搜出1.2亿现金、68套房产证、37公斤黄金。江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波,伙同他人,鲸吞9400万元基本建设专户资金。安徽淮北市烈山社区党委原书记刘大伟,伙同亲属及有关公职人员,侵吞或挪用集体资产超过1.5亿元……
  
  特征 :民生民利领域成重灾区
  
  记者梳理裁判文书网发现,“小官大贪”的一个主要特征是,其多发生在基层的重要岗位权力节点和民生民利领域。具体来说包括挪用公款、贪污征地补偿款、骗取惠民补贴资金、侵吞工程款及拆迁款等领域。
  
  李旺胜,系湖南省湘乡市泉塘镇原党委副书记、镇长。
  
  2006年至2014年期间,李旺胜利用其在项目征地拆迁中负责土地丈量,先后担任湘乡市望春门街道办事处副主任兼桑枣项目组组长、副组长等职务之便,收受9人贿赂款共计147万元。
  
  一个镇长如何在征地拆迁中“捞油水”?
  
  比如,2011年上半年,湘乡市滨河五期项目正式启动征地拆迁工作。
  
  在征地拆迁过程中,开发商湘乡市裕源房产开发公司总经理黄某某为降低融资成本、早日收回投资,拜托李旺胜加快征拆工作进度,并分三次送给李旺胜共计60万元。
  
  今年5月,湘潭市中级人民法院二审判决李旺胜犯受贿罪,判处有期徒刑4年,并处没收财产25万元。
  
  近年来,一些基层官员将“黑手”伸向了各类惠农补贴、专项资金等。
  
  徐靖,系衡阳市经济和信息化委员会节能与综合利用科原科长。
  
  在协助衡阳市财政局开展淘汰落后产能财政奖励资金工作中,徐靖利用职务便利,共计收受贿赂363.04万元,其中未遂5万元。
  
  2015年底,因犯受贿罪、玩忽职守罪,徐靖被衡阳市中级人民法院二审判刑11年,并处没收财产10万元。
  
  “小官大贪”的另一个主要特征是,涉案人员团体作案明显。在共同经济利益链条的驱动下,涉案人员相互勾结,利益均沾,形成利益共同体。
  
  以徐靖案为例,2011年1月,时任常宁市宜潭乡政府乡长的郝绍曦,找到了徐靖。郝提出,他参股的湘豫造纸厂想申报专项资金,此外,他想在常宁市购买三家小造纸厂,一起来申报。
  
  徐靖告知郝绍曦申报企业所需要的主要设备、投资额度、产能数据等,同时承诺会为郝“协调关系”。
  
  双方协议,一旦申报成功,徐可获得奖励资金的15%作为“协调费”。
  
  徐靖自知其一个人搞不定所有事项。他于是利用职权和地位形成的便利条件,多次给时任衡阳常宁市经信局主管淘汰落后产能的一名副局长打招呼,请其予以关照。
  
  此外,徐靖还先后多次找时任衡阳市财政局经济建设科负责淘汰落后产能工作的一名科长、一名科员帮忙,请他们对郝的四家纸厂的申报予以关照,并在需要时协调好与省财政厅的关系。
  
  为确保该四家纸厂在衡阳市经信委政策法规科的审查中顺利过关,徐靖还请时任衡阳市经信委副主任万某某出面打招呼。
  
  经过徐靖的“协调”,2012年2月,郝绍曦轻而易举地申报奖励资金631万元。
  
  探因 :监管缺失成主因
  
  徐丽,系湖南省常德安乡县财政局工资发放中心原主任。
  
  徐丽近年来痴迷于赌博和炒股,为弥补资金缺口,她不惜铤而走险,动用自己管理的全县公职人员工资账户上的资金。其中2006年6月至2011年4月期间,徐丽挪用资金及贪污公款合计人民币986.98万元。这些钱大部分用于赌博炒股,还有部分用于购房购车等。徐丽因犯挪用公款罪和贪污罪获刑。(详见《法制周报》2015年9月10日报道《近千万元公款被挪用为何5年未发现》)
  
  该案中值得反思的是,徐丽为何能够轻易从工资发放中心卷走近千万元?
  
  在安乡县财政局,工资发放的程序是:首先单位申报,然后由财政局相关股室审核,再把资金打入专用账户,由工资发放中心和银行工作人员打入相关人员的卡上。
  
  安乡县财政局办公室工作人员对《法制周报》记者说,该局已经加强了监管,“现在加强了资金监管,每动一分钱,都要几个领导签字,严格执行相关制度。整个工资发放的程序更加明确了。”至于之前,这名工作人员说:“制度一直都有,关键是执行到不到位。”
  
  黄捷教授说,基层的重要岗位权力节点和民生民利领域更容易出现“小官大贪”,主要的缘由是这些地方权力相对集中,控制资源丰富,而对应的管理和监督机制又存在许多漏洞或缺失。“处于该环境中的‘小官’们有相当比例的人亦存在着当官发财以及法治意识薄弱等现象,受到诱惑或鼓励时便容易无所顾忌地走上不归路。”
  
  上文提及的黄友德案中,因新田县龙泉镇瑶塘窝村没有银行公共账户,300多万元的征地补偿款打到了村支书黄友德的个人账户。
  
  黄友德的辩护人提及:新田县国土资源局违规划款至个人账户,划款后3年多无人进行款项监管,亦是导致本案发生的客观原因。法院对这一辩护意见予以采纳。
  
  建议 :把大小权力都关进制度的“笼子”
  
  说到“小官大贪”的危害,黄捷认为,第一,“小官大贪”处于最底层,直接腐蚀党和政府的群众基础和执政根基。这种腐败行为常常被群众亲眼看到、亲耳听到,直接损害党的执政基础和政府形象及公信力。第二,“小官大贪”更深层次的动摇人们对党和政府的信任关系。导致人民心中对党的整体形象产生怀疑和不信任。第三,“小官大贪”直接破坏基层治理,造成基层秩序的扭曲和亏空,并且在该小官周围,形成腐败感染区,导致需要耗费执政资源予以矫正和恢复,但形成较长时期的伤痕,难以愈合。
  
  黄捷建议,预防“小官大贪”的出现,需要加强制度建设,尤其是加强程序法治化的进度,打造严格的法律制度的“笼子”把大小权力都关进去。将“小官们”约束在“不想贪”“不能贪”“不敢贪”的制度笼子里。另外,在法律制度建设中,注意确立发挥群众作用和保护好参与举报人的规则设计。坚持党的领导和坚持依靠群众,全面反对腐败,防治腐败。
  
  亦有专家建言,基层推进政务、村务公开,创新信息公开的形式,确保权力始终在阳光下运行,也能一定程度上预防“小官大贪”的出现。