新时代地方立法工作“湘西实践”
2021-10-21 18:40:32          来源:法制周报 | 编辑:李林俊 | 作者:周华斌         

湘西土家族苗族自治州人大常委会紧紧围绕政治、经济、文化和社会发展等方面的重大事项,统筹运用制定自治条例、单行条例和地方性法规的立法权,积极组织开展立法工作。

周华斌 

1986年《湘西土家族苗族自治州自治条例》公布实施,开启了湘西自治州地方立法工作的序幕。2016年3月,湘西自治州获准行使地方立法权。州人大常委会依法履职,积极开展工作,形成了一批立法成果。


湘西自治州人大常委会党组书记、主任龚明汉(前右四)带队开展农村集体经济促进和管理立法调研。

坚守遵循规矩底线

州人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导,坚持以人民为中心,维护法制统一。

在立法工作中,州人大常委会始终把坚持党的领导放在首位,州委在人大立法规划、年度立法计划上严格审查把关。州人大常委会党组定期听取立法工作情况汇报,研究解决经费保障、人员配备、协调立法解决事项等问题,通过党组的领导有效进行立法沟通协调,推动立法进程,实现人大主导作用。立法中凡涉及政治、经济、文化、社会等方面的重大问题,州人大常委会党组都及时向州委请示汇报,始终在州委的领导下依法有序解决立法中的困难和问题,使立法工作从立法项目的确定到立法项目的完成形成闭合式的报告机制。

在立法过程中,州人大常委会始终将保障人民群众的利益作为出发点和底线坚守,务求立法体现民意。如在制定小溪、高望界、白云山国家级自然保护区条例的过程中,通过反复调研听取基层百姓意见,设定相关条款解决保护区内原住民反映强烈的突出问题; 在制定村级公路养护管理条例时,通过明确村级道路养护资金的责任主体和来源渠道,填补村级公路监护权相关法规制度缺口,用法治的措施保护群众发展权益助推脱贫,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。州人大常委会坚持立改废相结合,建立了即时清理与定期清理相结合的常态化法规清理机制,密切关注国家、省级层面的立法动态,增强法规的时效性。特别是近几年,围绕食品药品安全领域地方性法规、野生动物保护地方性法规、民法典实施、固体废物污染防治、行政处罚法有关条规等开展审查清理,提出修改或废止案,改、废力度前所未有,如根据保护发展需要,先后对凤凰历史文化名城保护条例进行了3次修改。截至目前,共修改条例7部9次,废止6部,充分保证法制统一。

夯实工作基层基础

州人大常委会在开展立法工作时着力工作制度规范,先后制定了立法程序条例、牵头起草重要法规草案的规定、征求州人大代表和县市人大常委会意见的规定、制定地方性法规程序的决定、制定地方性法规条例等,对立法活动程序规则作了严格的制度规定。同时,严格遵循立法工作要求,将国家、省级立法技术规范、相关文件、集中学习培训资料汇编等整理归档作为开展日常工作的必备工具书,指导规范立法活动。

州人大常委会法工委坚持全程介入,严把关键节点环节,按照全程主导、管理、监督的思路,在立法过程中不大包大揽,重点通过邀请政府及司法部门、相关专门委员会全程参与立法活动,县市人大常委会全程负责县域法规项目制定统筹协调工作等形式,调动州人民政府及其部门、相关专门委员会、县市等方面积极性,推动政府加强对各部门立法工作的统筹,共同做好法规立项论证、草案起草、审议修改等基础工作。同时,强化人才队伍建设。通过参加上级相关部门组织的培训学习、项目专人全程责任管理等形式强化人才队伍培养,特别是重视县市人大法制委人才队伍建设。

近年,由州人民政府委托县市起草的法规项目,原则采用“谁动议、谁起草”,充分运用县级综合资源优势,由县市人大法制委牵头负责立法活动的组织协调;涉及县市的法规项目邀请相关县市人大法制委全程参与;邀请县市人大法制委负责人参与立法项目立项论证、草案起草修改评估、法规集中清理、法规意见征集等方面立法活动。如永顺县人大法制委牵头参与制定修改小溪国家级自然保护区、猛洞河风景名胜区、老司城遗址、芙蓉镇历史文化名镇的立法保护工作,培养了几名立法“土专家”。近两届以来,州人大常委会法工委提拔交流处级领导干部4名,8个县市人大常委会均已牵头参与完成相关法规制定,形成了相对稳定的州县协作立法人才队伍。

充分发挥中枢作用

州人大常委会法工委坚持将立法进程分为项目立项至草案起草、草案起草至草案一审、草案一审至报批实施3个阶段,充分发挥参谋助手、指导协调和统一审议的作用,全程协同政府及司法部门、相关专门委员会、县市有序推进。

州人大常委会法工委在项目确立起草前,将立项论证、立法规划编制与调整、年度立法计划等纳入工作重点,研判项目可行性、核心要件、上级立法动态等,根据地方立法调整的范围对象及时前瞻发现立法需求,保障立法供给,尤其对立项的现实必要性、紧迫性和解决的问题等逐项进行有针对性的研究讨论,慎用立法资源,为州委及常委会党组立法决策提供参谋。

截至目前,近两届立法规划计划审议7件和9件,分别完成5件和7件(不包含修改项目),有效增强立法规划、计划的权威性和严肃性。

在法规草案进入常委会会议一审前,将指导项目启动、起草专班与领导小组组建、节点把握、后勤保障、立法调研、起草修改等纳入重点,对于立法项目的必要件有预判性,如进入政府常务会议审议和常委会会议一审前,须评估项目必要件、问题剖析等信息,及时指导协调调整立法进程,使立法活动按照预定时间节点不出现“打乱仗”,掌控草案起草方向不变为“无头苍蝇”,有序推进中不出现“踩急刹车”或者“半路熄火”的情形。在法规草案完成一审后,主动作为,将常委会审议修改、省人大常委会法工委立法指导沟通、意见征集、报批备案等纳入重点,理清工作脉络,按照立法技术规范、立法指导意见、问题征集推进情况等,做到有的放矢和实事求是,提升法规审议修改质量。

形成创制性立法成果

在立法形式上,州人大常委会紧紧围绕政治、经济、文化和社会发展等方面的重大事项,统筹运用制定自治条例、单行条例和地方性法规的立法权,积极组织开展立法工作,共组织制定自治条例1部、单行条例17部、地方性法规7部、废止6部,形成了生物多样性保护、村级公路管理养护、非物质文化遗产保护、老司城遗址保护等创制性立法成果。

在组织形式上,通过与湖北恩施自治州及渝黔4个省市2个自治州11个县开展跨行政区域协作立法的探索,打破行政区划界限,就涉及区域性公共事务开展地方立法,以分块的属地治理效果实现跨行政区域的整体治理效果;通过与中央民族大学、吉首大学、省立法学会等第三方合作,参与生物多样性、酉水河、浦市边城古镇保护立法;通过常委会主任会议牵头,常委会法工委负责草案起草完成农村村民住房建设若干规定等,形成了跨行政区域协同立法、委托第三方起草评估、主任会议牵头负责、州人民政府委托部门及县市等立法活动组织形式,助力高质高效立法。

在架构形式上,州人大常委会选择走“小而精”“小切口”的道路,注重推进立法体例的改革,减少重复和照搬照抄上位法,需要几条就规定几条,不搞简单的重复立法、“低效”立法,如规范农村村民住房建设立法采取了若干规定的体例;在立法选项上不拘于形式,围绕破解问题从基础性工作抓起,如围绕自然保护区、古城古镇保护立法采取“一区一城一镇一条例”的形式;抓住关键需要、关键少数争取变通,如土家医药苗医药保护立法变通规定民族医药人才执业资格准入规则,为民族医药人员合法执业创造条件和机会,使法规更加务实管用。

责编:李林俊

来源:法制周报

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