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行政法制七十年变迁不断推动我国法治政府建设

日期: 2019-07-29
来源: 法制周报


法制周报·新湖南客户端记者 雷昕

行政法制七十年变迁,既是新中国行政立法不断完善的过程,也是国家治理的法治化进程,使中国从依政策治国逐步走上了依法执政、依法治国的法治政府国家建设道路。

近日,记者采访了湖南师范大学法学院博士生导师、湖南省法学会行政法学研究会副会长倪洪涛教授,揭秘中国行政法制七十年变迁历史和法治政府建设过程及背后的历史故事。

行政法制七十年变迁不断推动我国法治政府建设

缘起 :

外向刺激催生行政法制


新中国行政法制的发展,以改革开放为时间节点,可粗分为两大历史时期:前30年和后40年。

前30年中国行政法制建设的成就主要集中在1950年代,当时国家比较重视行政管理的规范化,制定了各种组织、行为和监督方面的法律法规。比如1950年颁布了《土地改革法》,1954年出台了《国务院组织法》。

新中国行政法制建设的重要成就,主要体现在改革开放后的四十年,我国行政法制发生了巨大而又深刻的发展变化,进入到了一个蓬勃发展、全面发展的历史阶段。

倪洪涛认为,十一届三中全会以来行政法制建设的巨大成就和长足发展,得益于以商品经济、市场经济为导向的改革开放的有序推进。它首先表现于一种外向激励型的行政立法和法制建设的鲜明特征。

1980年代初期,中国开始引进外资和国外的先进技术设备。为此,应急性地通过了很多法律,其中《中外合资经营企业所得税法》《中外合作经营企业所得税法》就明确规定,如果外商对中国政府某些税收行为或者其他行政行为不服,可以到法院打官司。倪洪涛说,打消外商顾虑,鼓励国外技术资金引进,推动改革开放进程,向世界表明我国对外开放的意志和决心,这是当时行政方面立法的基础动因。

当时,我国的法制还很不健全,1979年出台《刑法》和《刑事诉讼法》后,民事法律制度还没有建立起来,更没有行政诉讼法。1982年,我国出台《民事诉讼法(试行)》,这是在改革开放初期的特殊历史背景下,创设了一个独特而又可行的立法例。其中,《民事诉讼法(试行)》第3条第2款明确规定:“法律规定的人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”要求当时民告民和民告官都按照民事诉讼程序进行,解决了外资纠纷诉讼程序问题。

1982年,《民事诉讼法(试行)》为民告官案件初步解决了程序途径问题。后来《治安处罚条例》出台,国家开始狠抓计划生育,在计划生育和治安处罚、工商管理等领域开始大量涌现行政案件。1989年《行政诉讼法》颁布前,全国法院受理的一审行政案件达到每年8000件以上。


发展 :

行政诉讼法典出台


1986年《民法通则》出台后,初步解决了民事立法框架。中央和全国人大常委会开始考虑借鉴民事立法的模式,制定行政法通则,把行政法框架搭起来,使中国从依行政指令治国转向依法行政的道路。

1989年,新中国第一部《行政诉讼法》颁布,1990年10月1日起正式实施。这标志着百年行政诉讼法制近代化进程基本完成。这部行政诉讼法典带有浓厚的大陆法系色彩,改变了1982年以来的诉讼模式,建立了一种既区别于大陆法系又区别于英美法系的民告官诉讼模式。即在普通法院设立行政法庭专司行政争议的解决途径。

《“行政诉讼法》的出台,意味着官员也是会犯错误的,犯了错误,行为违法了,通过诉讼纠正过来就可以了。这种新的司法思维导向,有别于新中国成立后前30年通过组织和单位的力量解决官民纠纷的方式方法。”倪洪涛解释,该法的出台是一种纠纷解决机制的转变,更是一种思维方式的转变,即在诉讼程序上,官和民都是当事人,是平等的,其引发的官民心理结构调试、思维方式转变、行为模式转型,是强大而深远的。

《行政诉讼法》实施后,全国法院审理的行政案件数量激增,在1990年代初期达到每年2.5万件左右。早在行政诉讼法出台前,地方法院已经先行先试成立了行政法庭。1986年10月6日,武汉中院建立了全国第一个中级法院的行政审判庭。1986年10月11日,我省汨罗县法院设立了全国第一个基层法院行政审判庭。后来,全国各地纷纷设立行政审判庭,1988年,最高人民法院设立了行政审判庭。

“从十一届三中全会到行政诉讼法典出台,显示出中国行政法制外向激励型和地方先试型的发展脉络与特点,行政法制建设也是一个从事后救济到事中行为规范的不断试错优化的过程。先有行政诉讼法,再进一步完善行政行为法,以事后司法救济制度建设倒逼行政行为法制的建立健全。”倪洪涛分析。

《行政诉讼法》运行24年后,体制机制出现了运行不畅现象,立案难、审理难、执行难,案件数量少、争议多。“进入新千年后,全国每年一审行政案件数量徘徊在七八万件,但隐性的行政争议远不止这个数。”倪洪涛说。

2014年,《行政诉讼法》进行了第一次大修。出台了很多新制度,如首长出庭应诉制、立案登记制,行政复议双倍被告制等等。系列重大制度的创设改革,使法院解决纠纷的能力得到了提升。2017年,《行政诉讼法》又进行了一次小修。在第25条增加了一款,确立了行政公益诉讼制度。由于行政公益诉讼的起诉人是单一的,即各级人民检察院,事实上将我国的行政诉讼法,从单一的民告官,变成了民告官和官(检察院)告官(行政机关)并行的司法制度。

为了配合《行政诉讼法》实施,1990年代出台了《行政复议条例》,该条例1999年上升为《行政复议法》。行政复议为行政机关内部解决行政纠纷提供了程序和通道。1994年,我国制定了《国家赔偿法》,为国家赔偿提供法律依据,这是行政法制体系性建设的重要一环。此后,我国又陆续出台了行政法“三部曲”——1996年的《行政处罚法》、2004年的《行政许可法》和2011年的《行政强制法》。此外,2000年的《立法法》,规范了行政立法及其与全国人大立法的关系。2006年实施的《公务员法》,使公职人员规范管理制度法典化。

“未来,我们还要研究制定行政收费法、行政程序法等法治政府建设的重要法律。”倪洪涛说。


升级 :

上下并举依法行政


依法治国其实就是依宪治国,核心是依法行政。在行政领域立法不断完善的同时,国务院也在强力推动依法行政建设。2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,对全国各级政府及其职能部门的依法行政提出了明确和具体的要求:合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

为进一步推进政府法治建设,2008年,国务院颁布了《关于加强市县政府依法行政的决定》,把法治政府建设的难点和重点放在市县级政府。2010年,国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》,明确把依法行政上升到了法治政府建设的层面上。2015年,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015年-2020年)》,对法治政府建设进一步提升,第一次将法治政府建设目标以中共中央文件的形式专门发布。

“如果说依法行政是对比依政策行政,更多强调的是对行政机关行为范式法治化要求的话,那么,法治政府则是对政府治理状态、目标的整体性法治要求。随着法治政府建设的目标的逐步实现,我国的法治状态和社会文明程度必将不断推到新的高度。”倪洪涛说。

近年来,为了配合纲要的实施,国务院还积极稳妥推动重大行政决策立法、完善红头文件的备案审查制、建立权力(责任)清单制度,在全国大力推动放管服改革,这些行政改革措施规范了行政行为,激发了市场活力,成为行政法治建设中不可或缺的重要一环。

“除了中央自上而下对法治政府建设的推进,地方政府在先行先试的基础上,也积累了丰富的政府法治建设成功经验,为全国行政法治建设贡献了地方样本。”倪洪涛说,“比如说2008年,湖南省政府颁布《湖南行政程序规定》,这是全国第一部地方性行政程序法典,成为我国行政程序法治建设的里程碑。”

“谈到湖南对我国行政法治建设的贡献,不得不提到一位法学名家,他就是新中国行政法学泰斗、衡阳籍法学家王名扬教授。王先生撰写的《英国行政法》《法国行政法》《美国行政法》,被称为‘外国行政法三部曲’,填补了新中国对外国行政法研究的空白,是中国行政法研究的经典之作。”倪洪涛补充道。

正如我国著名法学家姜明安教授在一本书里写的,如果说1980年代是刑事法时代,1990年代是民事法时代,那么,新世纪的今天必将迎来行政法时代。

行政法制七十年变迁不断推动我国法治政府建设

专家档案 

倪洪涛,法学博士。现任湖南师范大学法学院教授、博士生导师,湖南省法学会行政法学研究会副会长、湖南省法学会工程法学研究会副会长、湖南省法学会诉讼法研究会秘书长。主要从事宪法学、行政法学和行政诉讼法学的教学、研究与实务工作。


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